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Mercredi 29 novembre 2006
COMMISSION DES FINANCES,
DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN
COMPTE RENDU N° 11
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mardi 31 octobre 2006
(Séance de 16 h 15)
(Séance de 16 h 15)
Présidence de M. François Scellier, Doyen d'âge,
puis de M. Michel Bouvard, Vice-président
SOMMAIRE
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Suite de l'examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2007 (n° 3341)
- Vote sur les crédits des missions :
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- Recherche et enseignement supérieur : Formations supérieures et recherche universitaire ; vie étudiante (M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial)
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- Sécurité sanitaire et sur l'article 52, rattaché (M. Richard Mallié, Rapporteur spécial)
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- Examen des crédits du programme Solidarité de la mission Solidarité et intégration et vote sur les articles 53, 55 et 56, rattachés (Mme Marie-Hèlène des Esgaulx, Rapporteure spéciale)
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- Examen des crédits du programme Politique des territoires de la mission Politique des territoires (M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial)
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- Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile (M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial)
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[…]
La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial, les crédits de la mission Sécurité civile.
M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial, a présenté les crédits de la mission Sécurité civile pour 2007, en indiquant qu'ils s'élèvent à 429,4 millions d'euros. Ils représentent cependant moins de 8 % de l'effort national en faveur des services d'incendie et de secours. Le document de politique transversale comptabilise également les dépenses de prévention des autres ministères, qui concourent à la sécurité civile, ce qui aboutit à un total de 902,4 millions d'euros.
À cela s'ajoutent les services opérationnels fournis par les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS). Selon les budgets primitifs adoptés en 2006, l'ensemble des dépenses des SDIS s'élève à 4,7 milliards d'euros. La sécurité civile représente donc un budget global de 5,6 milliards d'euros. Ce budget en fait une des grandes politiques publiques de notre pays, avec un coût supérieur à celui de l'Action extérieure de l'État (2,3 milliards d'euros), de la Culture (2,7 milliards d'euros) ou de l'Agriculture (3 milliards d'euros) et proche de celui de la Justice (6,3 milliards d'euros).
Depuis 2001, date de la fin de mise en place de la départementalisation, les dépenses des SDIS ont augmenté en moyenne annuelle de 9,5 %. Force est malheureusement de constater que les dépenses ont encore augmenté de 5,3 % entre 2005 et 2006. Les structures mises en place par la loi de modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 n'ont donc pas encore réussi à enrayer cette évolution. Le niveau de dépenses qui est maintenant atteint est à la limite du supportable pour les contribuables. Les services qui sont rendus en matière de secours n'ont pas justifié une telle évolution. Les ressources qui y sont maintenant affectées font défaut dans d'autres secteurs tout aussi prioritaires de l'action publique locale.
L'article 10 de la LOLF prohibe les crédits évaluatifs. Trois lignes budgétaires de la sécurité civile étaient systématiquement sous dotées en loi de finances initiale. La Direction de la défense et de la sécurité civile (DDSC) du ministère de l'Intérieur a fait de gros efforts dans le projet de loi de finances pour 2007 pour doter suffisamment les dépenses de carburant et de produits retardant ; par contre, les crédits des colonnes de renfort ont été dimensionnés a minima, et un abondement devra donc intervenir avant la fin de l'année 2007.
Il serait souhaitable qu'en application de l'article 51-1 de la LOLF, l'échéancier des crédits de paiement relatifs aux flottes aériennes figure dans le projet annuel de performance (PAP).
Le transfert de l'École nationale des officiers de sapeurs pompiers (ENSOSP) est prévu à Aix-en-Provence avant l'été 2007. Le contrat d'établissement entre l'État et l'ENSOSP, devrait être conclu rapidement, s'agissant d'une obligation de la LOLF. Au-delà, il faudrait homogénéiser le niveau de recrutement et de formation des sapeurs pompiers, afin d'éviter les comportements répréhensibles de la part d'éléments radicaux de certains départements, lors de manifestations, où le commandement lui-même en vient à être contesté.
Le rapport du Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) de mai 2006 estimait que l'administration n'avait pas mis en œuvre les procédures internes adéquates pour laisser aux responsables de BOP une autonomie de gestion suffisante. La Direction de la sécurité civile estime en réponse qu'elle ne dispose pas de services déconcentrés, mais « délocalisés ». Elle fait également valoir la spécificité de la sécurité civile, où la grande volatilité des dépenses justifie un système de gestion prudentiel.
L'élaboration de la maquette de la LOLF avait été l'occasion de débats fournis sur la question de savoir s'il fallait limiter la mission Sécurité civile aux services du ministère de l'Intérieur ou s'il fallait l'étendre aux interventions des autres ministères. Il convient de soutenir, tout comme le fait la commission des Finances du Sénat, la démarche du ministre de l'Intérieur visant à la création d'une mission interministérielle.
La DDSC assure la fonction de « pilotage national » des SDIS et des personnels qu'ils emploient. Celle-ci est la conséquence de l'article 1er de la loi de modernisation de la sécurité civile, qui dispose que « l'État est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. ». Dans le respect du principe de la libre administration des collectivités, la DDSC devrait néanmoins renforcer son action en la matière.
La question qui se pose est de savoir si le service public de la sécurité civile est piloté dans sa globalité. Jusqu'à la loi de modernisation de la sécurité civile, on avait une situation déséquilibrée où l'État prenait les décisions et les collectivités en supportaient les conséquences financières. Pour pallier ce manque, la Conférence nationale des services d'incendie et de secours (CNSIS) a été créée par la loi de modernisation de la sécurité civile. Sous la présidence du sénateur Éric Doligé, la CNSIS agit pour lui donner sa dimension d'instance de concertation et de dialogue. Elle doit donner aux conseils généraux les éléments pour s'opposer à l'accroissement des dépenses des SDIS. La loi devrait lui donner un droit de consultation obligatoire, avec avis conforme.
Les causes d'augmentation des coûts des SDIS sont connues. Certes, ce sont maintenant les conseils généraux qui votent les budgets des SDIS. Mais la gestion des SDIS manque encore trop souvent de transparence. Les conseils généraux négocient actuellement des conventions avec les SDIS, qui devraient permettre une programmation des investissements et une maîtrise de l'endettement. La mutualisation des moyens des SDIS est encore embryonnaire. La loi de modernisation de la sécurité civile leur a donné la possibilité de créer des établissements publics interdépartementaux d'incendie et de secours, mais cette disposition n'a pas encore été mise en œuvre.
Il faudrait utiliser le fonds d'aide à l'investissement des SDIS (FAI) comme levier. On estime que des économies de 20 % à 25 % sont possibles par le biais de ces procédures de mutualisation. Sur un total estimé à plus de 350 millions d'euros d'achats par an, les élus locaux se priveraient ainsi chaque année de l'équivalent d'un FAI (70 millions d'euros).
La coordination entre les différents acteurs de secours devrait être renforcée - SAMU, sapeurs pompiers et ambulanciers -, avec notamment le développement de plates-formes communes « 15-18 ». Les SDIS n'ont pas encore pris le tournant de la gestion publique par la performance. La DDSC a élaboré un outil unifié de recueil et de traitement de l'information statistique relative aux SDIS, dénommé « Infosdis ». Il s'agit de faire encore évoluer cet outil pour constituer un ensemble d'indicateurs, de ratios et de référentiels, permettant aux SDIS de se comparer entre eux.
Il serait utile d'informer les contribuables sur les dépenses des SDIS par une mention spécifique sur leur feuille d'impôt, afin de susciter une prise de conscience de nos concitoyens quant à leur coût réel.
On comptabilise 10 000 sapeurs pompiers professionnels de plus entre 1997 et 2005. Cette augmentation était, certes, due à l'application progressive de la réglementation sur la réduction du temps de travail. Mais entre 2004 et 2005, leur nombre a encore augmenté de 958... Une pause dans les recrutements s'avère donc nécessaire. Depuis le décret de décembre 2001 sur la réduction du temps de travail, les sapeurs pompiers professionnels assurent entre 90 et 100 jours de garde de 24 heures par an, ce qui signifie 270 jours chômés par an... Mais on sait que grosso modo 70 % de l'activité est concentrée sur 50 % du temps. Or, dans de très nombreux SDIS, on constate encore une présence en effectifs du même ordre à 3 heures et à 16 heures... Une plus grande souplesse des régimes de garde est donc nécessaire. Le faible nombre annuel de gardes de 24 heures n'est pas sans dommage, tant au niveau personnel que professionnel. Il faut refonder la cohésion des équipes de secours, et pour cela il faut travailler plus. Le décret du 31 décembre 2001 a prévu une évaluation du régime des gardes avant le 1er juin 2007. Sans anticiper ces travaux, on devrait examiner la possibilité d'harmoniser au niveau national les régimes de garde, afin de ne plus permettre de gardes supérieures à 12 heures.
M. Michel Bouvard, Président, a tenu à féliciter le Rapporteur spécial pour son discours responsable, que partagent nécessairement tous ceux qui connaissent le fonctionnement des SDIS, alourdi par la législation sur les 35 heures ainsi que par l'inflation normative en matière de sécurité. La MILOLF avait ardemment souhaité la création d'une mission interministérielle relative à la protection civile. Les parlementaires n'ont malheureusement pas la possibilité de la créer par amendement, mais il faut réaffirmer avec force son utilité en termes de pilotage des politiques publiques.
M. Gilles Carrez, Rapporteur général, évoquant les 958 recrutements de sapeurs-pompiers professionnels intervenus en 2005, a souhaité connaître la raison d'une telle progression, qui ne peut plus être justifiée par la législation sur les 35 heures. Par ailleurs, le Rapporteur spécial peut-il confirmer que les pompiers à statut militaire de Paris, des trois départements de la petite couronne et de Marseille, sont des effectifs moins coûteux et plus performants que les sapeurs-pompiers professionnels des SDIS ?
Mme Marie-Hélène des Esgaulx a fait observer qu'à l'inverse, le matériel dont dispose la brigade des sapeurs-pompiers de Paris est nettement plus obsolète que celui d'un SDIS.
M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial, a confirmé les propos du Rapporteur général : les militaires de Paris et de Marseille effectuent beaucoup plus de gardes que les civils. Ces derniers, au nombre de 37.419, n'accomplissent même pas leur métier une fois par jour en moyenne, puisqu'on décompte 3,6 millions d'interventions par an, soit 10.000 par jour. De surcroît, ces sapeurs-pompiers civils coûtent, à grade équivalent, 33 à 45 % plus cher que les fonctionnaires de l'État ou que les fonctionnaires territoriaux, selon les calculs effectués par le directeur de la défense et de la sécurité civile. Ainsi un sapeur-pompier professionnel au grade de colonel représente une charge de 92.300 euros par an, où les cotisations sociales ne représentent que 38 % du traitement.
M. Michel Bouvard, Président, a souligné que les départements étaient très inégaux devant les risques nécessitant le recours à la sécurité civile. Pourtant, les moyens matériels et humains mis en œuvre ne prennent pas en compte ces inégalités.
M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial, a fait valoir que le coût du SDIS du Var représente près de 100 euros par habitant, soit pour une famille de quatre personnes, davantage que la taxe d'habitation.
La Commission a adopté à l'unanimité, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la mission Sécurité civile.
Article additionnel après l'article 51.
La Commission a examiné un amendement de M. Georges Ginesta, Rapporteur spécial tendant à enrichir le document de politique transversale sur la sécurité civile, afin qu'il présente l'ensemble des coûts engendrés par cette politique, tant au niveau de l'État que dans les SDIS. En outre ce document devra exposer la stratégie définie en matière de gestion par la performance des services d'incendie et de secours sur l'ensemble du territoire national, afin de renforcer l'efficacité de la dépense publique.
M. Michel Bouvard, Président et M. Gilles Carrez, Rapporteur général, ont vivement soutenu cette initiative, qui est tout à fait conforme à l'esprit de la LOLF.
La Commission a adopté cet amendement à l'unanimité.
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